当前，随着我国经济发展进入新常态，体制机制改革进入深水区，各种社会矛盾日益凸显。其中，因行政管理或行政执法而产生的行政纠纷呈几何数级增长，给各级政府的社会治理带来了相当大的压力。采取何种方式化解行政纠纷更符合国情，更有利于经济社会发展，已成为各级政府不能回避且必须解决好的重要课题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”，为我们在化解行政纠纷中发挥行政调解的作用提供了有力依据。
一、正确认识行政行为中的自由裁量权
作为一种法律概念，行政调解在我国的法律制度中早已存在，有的地方还出台了专门的行政规章。但在现实管理中，行政调解的地位并不突出，作用也不明显。究其原因，主要还在于理论界对行政行为中的自由裁量权认识不一致，法律制度中对行政调解的使用限制太多，范围太窄。
过去一段时间内，行政自由裁量权的随意性受到了社会各界的普遍诟病，以致于行政自由裁量权的积极意义被过度抑制，甚至一些法律中也对行政机关通过行政调解纠正行政自由裁量中的错误采取了保守态度。其实，面对各种纷繁复杂的社会管理事务，在法律规定的大框架下，行政管理机关拥有相当程度的自由裁量权，既是管理的现实需要，也为现行法律所认同。当然，不可否认，也恰恰是在这种自由裁量领域里，产生的行政纠纷最普遍，数量最大。这是由行政管理人员的个人素养、文化层次、执法技能、对法律和事务的理解程度决定的。但是，如何来认识这种自由裁量权的性质？换句话说，行政管理机关代表国家作出的这种自由裁量行为是不是一经作出，就拥有了不能自行更改的属性?这是可以商榷的。既然是自由裁量行为，就有管理者的主观认识在里面。马克思主义者认为，主观认识是客观事物在人脑中的反映，这种反映会因人的认识水平不同而有所误差；主观认识不能真实客观地反映事物的本来面目和性质的情况比比皆是。从实事求是的思想路线出发，应当允许管理者自行矫正自身错误，而不必非等法定有权机关的认定或判决，特别是自行矫正的成本、效率、社会效果都明显优于法定机关的矫正。这样做对人民授予行政权的重托并没有什么辜负，对相对人的合法权益保护又大有裨益。基于这样一种认识，我们认为，应当调整现行法律中的有关规定，允许行政机关自行纠正违法或错误的行政行为，从而为行政机关运用行政调解及时化解行政纠纷提供相应的法律依据和基础。
二、充分发挥行政调解的独特优势
相对于信访、行政复议和行政诉讼，行政调解在化解行政纠纷方面具有独特的优势：
有利于将行政纠纷化解于初发阶段。行政机关处于行政管理的第一线，是矛盾纠纷的当事人一方，对矛盾纠纷的症结所在十分清楚。在矛盾初起时，由其进行相应的调解，涉及面小，问题集中，便于收集证据，易于统一认识，有利于实现解决矛盾纠纷的“抓早抓小”，避免“小事拖大，大事拖炸”。
有利于定分止争，彻底化解矛盾。对于行政机关而言，调解的过程是对其管理活动的合法性进行检验的过程。于法有据者，坚持之，于法无据或明显违法者，改正之，这也是依法行政，建设法治政府的题中应有之义。对于相对人而言，调解的过程则是一个法律宣传的过程，使其知道管理的依据和必要性，以及其自身存在的问题，从而调整其自身的错误行为和不合理诉求，使之符合尊法守法，依法办事的要求。在此基础上，双方对法律和管理行为会有高度的认知契合。一旦调解达成一致，当事人就会服判息诉，彻底解决问题。
有利于节省社会成本。一些案件久拖不决，成为陈年积案。由于时过境迁，人事变动，处理起来成本很高。当事人经年上访告状，花费的时间、精力和金钱也相当惊人。更主要的是，经过多年的无休无止的奔波，当事人丧失了对政府的信任和信心，即使问题最终得以解决，但因其付出与所得不成比例，仍会导致其心意难平，怨言不止。如果能突出发挥行政调解的作用，将问题化解在初发阶段，化解在行政程序中，其经济成本和社会成本以及政治成本都会小很多。
有利于缓解信访部门、行政复议机关、人民法院的压力。随着改革进入深水区，涉及的利益日趋重大，行政纠纷在数量和复杂程度上的增幅已超出想象，相关法定纠纷处理机关的处理能力已经达到极限。而相对于法院而言，行政机关数量多，人手壮，业务熟，化解能力强，大力推进行政调解，将化解行政纠纷的关口前移，有利于减轻法定机关的压力。在存量不变的情况下，行政调解多解决一件，法定机关的压力就小一些。这也有利于法院等法定机关集中精力处理重大、复杂、疑难的案件。
三、建立行政调解机制应当自上而下强力推进
当前行政调解虽然在我国的一些法律中已有规定，但总体上看，这些规定的强制性不高，碎片化严重。与行政复议、行政诉讼以及信访相比，行政调解还没有被当作法定的纠纷化解机制和渠道，取得的社会成效也相当有限。要改变行政调解的现实境遇，并在行政机关内广泛推广，使之成为行政纠纷化解的最主要方式，非自上而下强力推进不可。
(一)依法明确行政调解在行政纠纷化解中的优先地位。在制定法律条件尚不成熟的情况下，可以先通过制定《行政调解条例》的方式，建立行政调解机制，明确其功能定位。将行政调解与行政复议、行政诉讼置于同等重要的地位，确定为化解行政纠纷的法定渠道。在任务承担上要明确行政调解担负最根本的纠纷解决任务。也就是说，行政纠纷中的绝大部分都要通过行政解调来解决。法院、行政复议机关只负责行政纠纷中重大、复杂、疑难案件的审理工作。要将行政调解确定为行政纠纷化解的前置条件，行政纠纷如不经调解程序，不得申请行政复议或提起行政诉讼。同时，弱化信访部门的办案功能，使之成为集中民智，反映民意，收集群众意见和建议的专门机关，不再受理行政纠纷类案件。
(二)依托法制机构设立行政调解机构。各级政府及其所属工作部门都要依法赋予其法制机构行政调解的职能，负责本级政府或本部门行政管理过程中产生的行政纠纷的调解工作。经行政调解达不成一致的，再向上一级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。目前，各级政府及其所属部门内部普遍设有法制机构，其工作人员懂政策，明法律，综合协调能力强。承担这项任务既不需要增加太多的编制，在业务上也可以驾轻就熟，自如推进。法制机构相对于具体的行政执法部门或机构，比较超脱，有一定的独立性，本身又具有内部监督的职能，可以依法赋予其对本级政府或部门的管理活动进行调解的权力。对管理相对人提出的异议申请，在弄清事实的基础上，依法进行调解。对于个别没有设立法制机构的县级政府所属部门，要按照统一要求，在一定的期限内设法制机构，承担本部门的行政调解任务。
(三)吸收公职律师承担行政调解工作。在行政机关内部，设立公职律师制度。按照十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“明确公职律师的法律地位及权利义务，理顺公职律师管理体制机制。”当前，行政机关内部有大量的工作人员已取得律师资格，但没有充分发挥其专业作用。应当根据政府及部门的工作情况，将这些人员集中充实在法制机构，赋予其职责，优厚其待遇，使之安心从事行政调解。对政府法制机构的其他未取得律师资格的工作人员也可以通过一定的程序，赋予其相应的工作资格。公职律师在履行职务时，享有和履行《律师法》规定的权利和义务，同时，在功能上又类似于美国的行政法法官，可以在履行程序的前提下，行使调解职权，行政机关也要为其正常履职提供相应的保障。
(四)强化行政调解书的约束力和执行力。行政调解要在分清是非的基础上，依法进行。行政机关的管理活动确有错误或瑕疵的，应当依法纠正，并在此基础上，依法满足相对人的合法要求。行政调解书一旦达成，并经行政管理机关认可后，就对行政管理机关产生法律上的约束力和执行力。行政机关违背承诺不予执行的，管理相对人可以申请上级行政机关责令履行或申请人民法院强制执行。同时依法追究行政机关拒不履行行政调解文书的直接责任人和领导人的行政责任。
(五)将化解行政纠纷纳入行政机关的绩效考评体系。绩效考评是行政机关的风向标和指挥棒，是干部晋升和评优的重要依据。将调解行政纠纷纳入行政机关和行政机关工作人员绩效考评体系，有利于推动行政调解体制机制的确立和顺利推进。应当自上而下地将行政调解业绩作为绩效考评的重要内容，并完善相应的考核办法。矛盾纠纷多且没有法定理由久拖不决的，应当作为差评的重要标准。达到一定程度的，机关负责人或主管人员不得晋升或评优。这样，短时期内就会收到事半功倍的效果。
(作者系黑龙江省人民政府法制办党组成员、副主任)
