人民法院报：复议机关确认原行政行为程序违法判决方式的适用
徐 冉 于元祝
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称行诉解释）第一百三十六条是关于复议机关作共同被告情形下判决方式的规定。该条共七款，分别对原行政行为和复议决定是否应当一并判决、如何协调适用相应判决方式、如何区分各自应负的违法赔偿责任以及原行政行为不符合受理条件而复议机关作出实体决定后如何处置等重大问题作出了回应和解答，为人民法院审理和裁判该类案件提供了较为明确的指引和依据。但在一些特殊情况下，复议机关确认原行政行为程序违法案件的判决方式适用存在争议，亟待关注和解决。
行诉解释第二十二条第三款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。据此，复议机关以原行政行为违反法定程序进而确认其违法的，不属于改变原行政行为，而是维持原行政行为。此时原告不服，应当以复议机关和作出原行政行为的机关为共同被告提起诉讼；原告仅以其中一方为被告提起诉讼的，人民法院也必须将另一方追加为共同被告进行诉讼。上述案件经过实体审理，有两种处理结果：一种情况是，原行政行为在事实认定、法律适用和程序遵守等方面均无不当，复议机关以违反法定程序确认原行政行为违法就应当予以纠正，按照行诉解释第一百三十六条第五款规定，人民法院判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告对原行政行为的诉讼请求。此种情形处置依据是充分的、明确的，审判实践中也不会产生争议。但是在另一种情况下，即原行政行为确实存在程序违法情形，复议机关确认其违法正确，此时如何作出判决，行政诉讼法和行诉解释均无明确规定，诉讼实践中争议非常大，就此形成了两种截然不同的观点：
第一种观点认为，原行政行为程序违法，复议机关已经予以确认，人民法院再对原行政行为判决宣告违法已无必要，故应当一并判决驳回原告对原行政行为和复议决定的诉讼请求。
第二种观点认为，原行政行为程序违法，复议机关虽然已经作出确认违法的决定，但这不能当然替代人民法院对原行政行为和复议决定的审查和评判，人民法院仍应按照共同被告的审查和判决方式作出判决，即判决确认原行政行为违法，同时驳回原告对复议决定的诉讼请求。
笔者赞同第二种观点，主要理由有以下方面：
首先，作为一种共同诉讼的特殊形态，复议机关作为共同被告案件的审查对象不是单一的而是复数的，即人民法院需要对原行政行为和复议决定同时一个诉讼程序中予以审查和判断。正是基于此，行诉解释第一百三十六条规定了复议机关作共同被告案件需要遵循一并判决原则，即人民法院经过实体审查后，必须分别对原行政行为和复议决定的合法性作出判断，不应有所遗漏。依此逻辑，当原行政行为程序违法，复议决定予以确认后，人民法院仍需对涉诉的两个行政行为作出评判，并判决宣告原行政行为违法，同时驳回对复议决定的诉讼请求。倘若按照第一种观点，复议机关已确认原行政行为违法，人民法院无需再行确认，可以一并判决驳回原告对原行政行为和复议决定的诉讼请求。该观点没有充分厘清复议机关作共同被告案件的内部逻辑，不具备理论自洽：一方面，认可复议机关确认原行政行为违法是正确的，判决驳回原告对复议决定的诉讼请求；另一方面，既然原行政行为是违法的，为何还要驳回原告对原行政行为的诉讼请求呢？因此，复议机关以违反法定程序确认原行政行为违法的，判决方式选用上要全面把握复议机关作共同被告的内在逻辑。
其次，从复议与诉讼的衔接关系上，虽然行政复议与行政诉讼同为解决行政争议的法定渠道，但二者在受案范围、审查强度还是有所不同，其中，在解决纠纷体系中所处地位、阶段以及功能上的差异相对比较明显。按照司法最终原则的内在要求，行政诉讼是解决行政争议的“最后一道关卡”，这既是指行政诉讼相对于行政复议而言，处于争议解决制度体系的末端和保留位置，也蕴含着行政诉讼的最终产品——行政判决在效力上通常具有终局性和决定性。另一方面，我国行政诉讼制度坚持全面审查原则，二审关于审查对象、范围、强度的确定通常不会受到一审裁判以及上诉请求的限制，同样道理，一审对原行政行为的审查和判断，通常也不会受到复议决定的制约，实际上就是把复议与诉讼二者关系界定为复审关系。因此，从这个意义上分析，复议机关经过复议程序中决定将原行政行为确认违法（程序违法），该复议决定也仅是人民法院审查的一个对象而已，它的处理结果并不当然对人民法院裁判形成制约，人民法院仍应当根据行政实体法律规范和行政诉讼法及行诉解释的规定，按照复议机关作共同被告的裁判逻辑，依法对涉诉的每个行政行为分别作出合法性判断。例如，行诉解释和行政法官专业会议纪要均指出，原行政行为不符合复议或诉讼等受理条件，复议机关作出实体决定的，人民法院可以对复议决定不予理会，径行裁定驳回原告对原行政行为的起诉。这再次印证了行政诉讼审查和判断的独立性和终局性。
最后，复议机关已经确认原行政行为违法，法院再对原行政行为作出违法判决，似有重复确认之嫌，这也是持第一种观点者的主要理由。笔者则认为，一方面，何所谓“重复确认违法”，其概念本身就是不清晰的，目前理论界和实务界尚难给出确定答案。不同主体（复议机关、人民法院）对同一行政行为（原行政行为）依据不同的法律规范（行政复议法及实施条例、行政诉讼法及行诉解释）作出的相同结论，是否能构成“重复确认违法”应当慎重对待。此外，撇开复议决定对原行政行为的违法性确认，承认人民法院有权对原行政行为判决确认违法，对当事人尤其是原告而言，可能具有一定的诉讼利益，例如为寻求国家赔偿提供便利、为从司法层面澄清某些法律问题或宣示某些法律主张等。因此，不宜简单认定人民法院对原行政行为判决确认违法不当。
（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院 、江苏省宿迁市中级人民法院）
——来源：人民法院报
