“农村信用社在管理体制、产权制度、法人治理、运行机制、人员素质等方面仍存在不少问题，需要逐步解决。深化农信社改革首先最为突出的是体制问题，特别是省联社体制问题，还需要进一步完善。”中国银监会合作金融监管部主任臧景范日前接受本报记者专访时指出。
6年多来，农信社在消化历史包袱、制度体系构建、普及农村基本金融服务等取得了显著成绩，改善了农村金融服务体系，促进农村经济发展。
末至末，农信社各项业务放量倍增：资产总额从2.7万亿元增加到8.6万亿元，所有者权益从-140亿元增加到4311亿元；开始实现全行业扭亏为盈，5年累计盈利2210亿元。
如今，农信社改革已步入深水区。一些深层次机制问题需要进一步考量和解决，最为突出的是，农信社的体制、机制建设本质问题在于产权改革。
臧景范表示，省联社改革仍然是全面深化农村信用社改革，特别是产权改革的关键环节，其改革取向应当与农村信用社的改革取向保持一致，即市场化、股份化。下一步，银监会将继续坚持“多层次、广覆盖、可持续”的体系建设思路，以市场化、股份化和社区化为主导方向，在保持农村信用社县级法人地位稳定的基础上，进一步理顺管理体制，深化产权改革，健全法人治理，强化机制建设，增强服务功能。
臧景范同时强调，农村中小金融机构无论怎么改革，都必须始终坚持服务“三农”的宗旨；牢牢把握支农服务方向；服务微小企业和县域经济，这是改革成效的标志。
1.体制思考
《21世纪》：农信社启动改革实践6年多，其改革思路和重点是什么？
臧景范：深化农村信用社改革试点工作启动以来，银监会着力推进农村信用社产权制度和管理体制两大改革重点，改革取得的进展主要表现在：
一是管理和风险责任顺利移交省级人民政府。以省联社为主体的管理框架全面建立，成立了25家省联社，北京、上海、重庆和宁夏组建了农村商业银行，筹建天津农村商业银行的申请已得到国务院批准。
二是对多元化的产权模式进行了积极探索。截至末，全国共改制组建了239家农村银行类机构（其中，农村合作银行196家，农村商业银行43家），2038个县域机构实行了以县（市）为单位统一法人，法人治理架构初步建立，经营机制有所转换。
三是统一监管框架下分类监管体系初步构建。对农村信用社进行了资产五级分类，以商业银行为标杆，统一监管标准，强化分类监管，监管有效性显著提升。
四是农村信用社各项业务得到快速发展。开始实现全行业账面扭亏为盈，5年累计盈利2210亿元。
五是支农服务主力军地位得到全面巩固。末至末，农村合作金融机构涉农贷款余额3.1万亿元，占各项贷款余额的65.7%，占银行业金融机构的34%。对农村分散农户小额贷款等金融服务基本上是农村信用社（包括农合行、农商行）提供的。
《21世纪》：您如何评价6年的改革实践，接下来农信社改革可能更加复杂，那么如何进行改革的深度突破？
臧景范：农信社经过6年多的改革，总体情况是好的，成绩值得肯定。农信社整体上风险状况和服务能力已向好的方向快速发展。但是不可否认在管理体制、产权制度、法人治理、运行机制、人员素质等方面仍存在不少问题，这是改革的难点，是巩固前期改革成果的关键，需要高度重视、下大力气逐步解决。深化农信社改革当前最为突出的是体制问题，特别是省联社体制问题，还需要进一步完善。其次产权制度改革需要深化，农信社内控、公司治理机制不健全，有效性较差。花钱化解了包袱，改制“翻牌”并不等于改革到位，这一点和股权改造彻底性和体制完善有关，有什么样的产权制度就有什么样的公司治理。第三是贫困落后的地区需要有相关的政策支持和相关制度的改革深化。
下一步，银监会将以机制建设、制度改造为切入点，进一步深化农信社改革。
管理体制上，遵循政企分开原则，科学改进省级政府管理农村信用社的方式。在保持县（市）社法人地位稳定和全面规范省联社履职行为的基础上，稳步推进省联社改革。产权制度上，按照现代农村金融企业制度要求，以股份制方向为主导，科学明晰产权关系，全面优化股权结构，有序引导资格股向投资股转换。支持农村银行机构跨区域发展，培育地区性农村中小银行。同时，允许在经济相对欠发达地区和适宜领域，继续保留和培育发展合作制的产权制度。法人治理上，结合小法人机构特点，按照“形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效”原则，逐步建立和完善决策、执行、监督相互分离、彼此制衡的法人治理模式。
2. 省联社行业管理职责不变
《21世纪》：银监会副主席蒋定之表示，要科学规范省联社的履职行为，因地制宜深化省联社改革。对于省联社模式外界评价不一，您如何看待目前的省联社模式？
臧景范：省联社成立以来，在建章立制、清收不良贷款、案件防控、协调政策等方面起了很大的作用，尤其是对农信社治标治乱上效果显著，可以说，没有省级政府的大力支持和省联社的努力就没有农信社的今天。
在建章立制上，多数省联社都制定了一套基本符合农村信用社实际、涵盖人事、信贷、财务、安全保卫等各个领域的行业管理制度体系。在清收不良贷款上，多数省联社协调各级政府，通过处置置换不良资产、清收党政公职人员欠款等方式，发挥了积极作用。在电子化建设上，全国已有29个省（区、市）实现了辖内所有机构网点各项业务的联网运行和个人存款账户的通存通兑；全国所有机构网点均能解付银行汇票，有21个省（区、市）可以签发银行汇票；有22个省（区、市）实现了柜面通。在案件治理上，大部分省联社均能认真落实监管部门提出的案件专项治理工作要求，案件防控工作大见成效。
目前大部分省联社都搭建了各类服务平台，开展各类服务性业务，增强了市场竞争力。但是，有些省联社受利益驱动，在实际经营过程中，存在一些不规范甚至严重违规的行为。
主要表现在：一是业务规模与自身风险管理能力不匹配。截至末，全国有24家省联社开展了资金经营业务，业务规模的过快增长存在较大潜在风险，也削弱了支农服务能力。二是基层法人社利益保障不足。一些省联社自营业务资金大部分来源于基层社，而返还给基层社的收益较少，侵犯到基层法人社利益。三是少数省联社超业务范围经营。有个别省联社违规办理委托贷款、购买理财信托产品或办理票据转贴现业务，等等。
针对省联社在办理自营业务过程暴露出来的问题，在全面摸底调查的基础上，银监会组织力量对部分省联社进行了现场检查，纠正了少数省联社存在的违规行为。
银监会日前制定了《中国银监会关于加强省（区）农村信用社联合社经营业务监管的通知》，近期即将印发，对规范省联社经营行为、全面清退超额集中占用的基层社资金、清理规范资金运用范围、合理分配和使用经营利润、依法合规开展系统内资金调剂服务、加强风险管理等方面提出了明确要求。我们相信，通过进一步明晰省联社职责边界，明确业务范围，强化外部监管，省联社自营业务将得到有效规范，经营风险也将得到全面控制。
《21世纪》：下一步如何规范省联社履职行为？
臧景范：由于多方面原因，省联社具有多重法律角色，履职越位、缺位和不到位问题十分突出，表现为普遍重管理轻服务，管理模式僵硬，管得过多过死，有的省联社直接或间接审批大额贷款和财务开支，有的直接干预高级管理人员的任免，这些行为不仅侵犯了独立法人农村信用社的经营自主权，而且也制约了不同地区、不同产权模式农村信用社进一步深化改革发展。
目前，我国仍有相当数量的农村信用社产权改革还不到位，法人治理尚不健全，自身管理能力相对较差，“四自”能力还不具备，还有必要继续发挥省联社对农村信用社的行业管理作用。因此，大部分省份在现阶段要继续保持和完善省联社联合经济组织的管理体制，但要按照市场化原则，健全省联社“三会一层”治理架构，明确各方治理职责和边界，按照市场化原则选聘省联社高管人员，提升经营管理专业化水平，坚决不能将省联社办成省级政府管理农村信用社的行政性平台。
我们要求对国务院没有授权，省联社越权行使，且侵犯基层法人社经营自主权的行政管理职能，要坚决取消；对省联社不当管理方式，要坚决进行纠正。同时，要督促省联社结合辖内农村信用社不同情况制定并落实差别管理措施。
3. 省联社模式不搞大一统
《21世纪》：深化农村信用社省联社改革，目前有没有一种好的模式可以借鉴、推广？不同地区省联社的改革方向如何选择？
臧景范：省联社改革问题一直是各方关注的焦点和热点。考虑到我国省情差异大，省联社改革不宜采取单一模式，，银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式，国务院已经原则同意。
具体哪一种模式更好，搞联合银行好还是服务公司好，我们不做统一规定，因为统一不能符合各地实际，而是提出多种方式供大家在实践中积极探索，由地方政府自己来决定。
我们认为，省联社改革仍然是全面深化农村信用社改革的关键环节，其改革取向应当与农村信用社的改革取向保持一致，就是市场化、股份化。农信社改革的方向首先是企业化。例如法国农业信贷银行，下面是合作制，上面是股份制，这种模式是其中的一种模式。各地区结合实际，积极探索，不急于求成。
所以关于省联社改革的模式有三点，第一，总体上坚持企业化方向。第二是多元化、多模式，不搞一刀切。总结城市经济改革的经验得出，股份制是比较好的模式，但不是唯一的模式。搞多种产权模式，我们强调，坚持股份制为主导方向的、多元化的产权制度改革。第三是分类、分阶段。农信社改革一定要和农村经济发展的阶段性相符合。
改革具体过程中，必须坚持三个基本原则。一是保持县域法人地位稳定。原则上不搞全省统一法人体制。二是市场化原则。三是积极稳妥原则。改革工作要与政府职能转化进程相吻合，要与辖内机构“四自”能力培育相适应，要与市场退出机制建设进度相衔接。
《21世纪》：那么对于那些有大量涉农贷款和农村金融服务的机构如何确立其发展出路？
臧景范：有大量涉农贷款的机构必须坚持和农业经济发展的阶段性结合，现代的农业从整体上看是以高度分散的农户为特点，农村金融组织体系的设计要与高度分散的农户和农村经济组织相适应，目前机构的组织层级不宜过多过长，所以还要坚持县级法人地位不变。
但是以县为单位统一法人以后，涉农任务重，要服务千家万户的分散农户，成本高、风险大，除加大政策扶持力度以外，在产权改革上还是应坚持主要走以股份制为主导的路子。资本金少可以增资扩股，自我积累，还可以鼓励符合条件的、城区的农村商业银行、农村合作银行来兼并重组，参资入股重组这些机构，以壮大它们的实力，并且把城市一些好的经验、办法和产品带到农村，带到县域去。
最近我们要出台一个“兼并重组指导意见”，用这种方法把城市资源和农村资源结合在一起，把城市的成熟的技术、产品、模式引入到县级的农信社、农商行、农合行。这是个好的路子。
此外，我们还鼓励大城市的农商行、农合行到中西部地区的县域设立分支机构，跨区域营。但是跨区域经营有一条底线——不能到中心城市办业务，必须立足县域。而且产品一定要办小，对农户和小企业，不能搞大，这种方法对农村金融资源的配置上将起到积极作用。
《21世纪》：农村中小金融机构产权改革和完善法人治理的主导方向是股份制，股份制改革的难点在哪里？如何改变目前法人治理结构形似神不似的格局？
臧景范： ，银监会明确提出，加快实施农村信用社股份制改造，着力构建以股份制为主导的多元化产权制度。目前农村信用社股份制改造工作整体进展顺利，截至末，全国已成立农村商业银行43家，资产总额1.86万亿元，占农村合作金融机构资产总额的21.5%；农村合作金融机构股金中，投资股占比比年初增长12.6个百分点。
但具体推进过程中，也存在一些制约因素。例如，部分省联社认为，农村信用社股份制改革后，会削弱省联社行业管理职责或脱离省联社管理，对推进农村信用社股份制改造工作不积极；一些经营亏损的农村合作金融机构股东尚未建立科学的投资理念，将股金视同为存款，对将资格股改造为不能退股的投资股有一定的抵触情绪。
目前“三会一层”的法人治理框架已初步建立，但治理机制建设还不深入，形似神不似的问题比较突出。要解决这一问题，必须统筹推进农村合作金融机构改革工作。
一要加快产权改革步伐。加大股份制改革工作力度，切实优化股权结构，提升投资股和法人股比例，要吸收一批有管理意愿和管理能力的法人股东，引进各类金融机构等战略投资者，提升股东在农村合作金融机构经营决策中的话语权。二要理顺管理体制。进一步规范省联社履职行为，减少省联社对基层法人社的不正当干预，提升农村合作金融机构“四自”能力，真正实现自主治理。三要因地制宜构建适宜小法人机构特点的“法人治理”结构和运行机制。结构上可以形式灵活；运行上强调相互制衡。
4. 政策合力
《21世纪》：我们注意到，有些地区在实行省联社的管理模式时，出现从农村地区汲取信贷资源转移到城市，“资金倒流”的现象，这种情况如何扭转？
臧景范：现在看来，绝大部分省市没有这样做，但也存在个别省有这种情况，农村资金转移城市的方式主要是，集中县级联社上存省联社的清算资金，或者通过委托存款方式进行债券投资，或是通过贷款的方式投入到非“三农”领域。
一经发现后，我们都做了严肃地处理，对发现的问题全国通报，对涉农贷款的投放提出了明确的要求。今年我们提出，要确保涉农贷款的增量、增速、涉农贷款占各项贷款的比重比上一年要有所增加，涉农贷款的增速要高于各项贷款增速。
也有少数县域机构出现“脱农”倾向，比如贷款投向房地产，投给大企业搞基础设施建设，机场、高速，投向政府平台公司等，这个是我们严格控制的。一方面发布风险提示，引导贷款结构、投向，另一方面加大监督检查处罚力度。
此外，我们不断完善涉农贷款的评价制度，每年公布涉农贷款增量和服务状况，对不符合要求的约见谈话甚至处罚，用这些方式保证涉农贷款的增长，保证“三农”服务的需求。
也有人担心，农村信用社实行股份制改革后，将以利润最大化为导向，可能会背离支农服务宗旨，这种担心有一定道理，但总体上与现实情况并不相符。
到末，全国农村中小金融机构涉农贷款余额3.1万亿元，增长27.9%，高于各项贷款增幅1.8个百分点，涉农贷款占各项贷款达65.8%。在股份制改革较快、组建农村银行机构较多的浙江、江苏、安徽、广西、山东5省(区)中，涉农贷款占各项贷款比例均在65%以上。
还有一个问题应当注意，即城市银行的资金出路问题。农信社中发展较好的一些城区机构，没有涉农贷款或涉农贷款少，竞争力弱，容易被大银行吃掉，失去市场地位。
对这些机构，一方面仍要坚持“三农”宗旨不变，另一方面，对其经营给出路，给它广阔的发展空间。第一，到中西部县域设立分支机构；第二，鼓励发起设立村镇银行；第三，参与农村信用社兼并重组。
《21世纪》：如何在政策上形成合力，真正解决农村信用社问题？
臧景范：当前我国农村金融的主要矛盾是农村日益增长的多元化金融需求与农村金融机构服务能力不足之间的矛盾，主要原因是农村金融业务成本高、风险大、收益低，致使农村信用社积累了大量历史包袱，支农服务能力受到严重制约。
要真正解决农村信用社的问题，除稳步推进改革工作，进一步完善监督管理体制，加快建立现代农村金融制度外，应加快建立以财税政策、货币政策、监管政策为主要内容的长期化、制度化和规范化的农村金融政策扶持体系，建立有利于农村信用社实现可持续发展的外部环境。近一阶段，中央已陆续出台了包括涉农贷款增量奖励、农村金融机构税收优惠等一系列的政策措施，在补偿农村金融业务成本风险方面发挥了积极作用，取得了明显成效。
下一步，将积极协调和配合有关部门进一步完善涉农金融扶持政策，要从政策的激励效应出发，在扩大政策覆盖范围，增加比重，加大力度和保持连续性、稳定性上下功夫，以更好地服务“三农”，支持社会主义新农村建设。
