1摘要
城市暴雨内涝已成为当前中国城市发展面临的重要难题之一,是“大城市病”的综合体现。首先分析了当前中国城市暴雨内涝灾害严峻的形势特征,然后从自然和人为因素两维角度,综合全球气候变暖背景下暴雨增多、城市规划和快速城镇化、排水管网与设防标准、城市应急预案、城市发展与管理制度等八个方面的问题,分析了中国城市暴雨内涝频现的深层次原因;再次总结分析国内外应对城市内涝的策略,提出当前我国海绵城市建设面临的问题并展望其发展方向。最后从提高设防标准、鼓励社会参与、推广海绵城市建设、完善监测预警体系、强化城市科学规划、加强大都市巨灾应对能力和跨区域应对统筹、提升决策者意识、加强全民全域全时风险防范意识等八个方面给出应对城市暴雨内涝的政策建议。研究成果对全面科学理解中国城市暴雨内涝灾害具有参考意义,对未来安全城市的长远规划和高质量建设具有重要的支撑。
图1 全球暴雨洪水致灾因子发生频率的空间分布示意
2引言随着全球气候变暖和快速城镇化进程,特大暴雨事件正在变得越来越频繁,而且在全球范围内同时发生,由其引发的洪涝灾害风险居高不下,甚至变成了“新常态”。值得注意的是我国在全球洪涝致灾因子发生频率中处于高危险度的洪涝灾害多生区(见图1)。预估表明到2050年全球暴雨洪水经济暴露量将增加至1 580亿美元。“逢暴雨必涝”、“城市看海”、“城市泡汤”、“水漫金山”的现象已成为困扰中国大中城市可持续发展的重要问题之一,造成了十分严重的经济损失(见表1)、人员伤亡和各类城市运营风险,引发了社会各界的广泛关注。全球气候变暖、经济增长过快、基础设施欠账、城市规划设计理念滞后、流域系统综合调控能力不足、城市灾害预防存在麻痹思想和侥幸心理等多种因素综合作用,最终导致二三十年一遇的“新常态”特大暴雨摧毁城市原有防御能力,导致大范围城市内涝。城市严重内涝问题,是发展中出现的问题,需要在发展中采取综合措施不断加以完善和解决,化解城市之殇,助力城市安全健康发展。综上可见,中国城市暴雨内涝特已成为“大城市病”的综合体现,城市暴雨内涝治理已迫在眉睫。因此,为了对城市内涝有一个全面清晰的认识,本文从自然和人为角度入手,分析中国城市暴雨内涝的现状特征、成因分析和国内外治理策略和发展展望,最后提出政策建议,以期能够服务中国城市的可持续发展。
表1 中国近10a引起严重城市内涝的暴雨事件
3中国城市暴雨内涝灾害的形势特征
当前气候变化与城市化进程发展形势下,中国有三分之二的国土面积存在洪涝风险。—中国500多个城市中约有62%的城市即300多个城市发生过城市暴雨内涝灾害,其中暴雨内涝灾害发生超过3次以上的城市有137个,57个城市的最长积水时间超过12 h。—中国发生内涝的城市分别是184、234、127、154和183座。根据中国1990—的城市内涝统计数据来看,中国东部基本每个城市均发生过城市内涝,且基本都是大暴雨频繁光顾的地区。中国洪涝灾害总体上呈现出南重—北轻、中东部重—西部轻的空间分异格局,尤其在东部城市群地区灾情突出,且有愈演愈烈之势。全国共出现43次大范围强降雨过程,共造成全国6 951.2万人次受灾,674人死亡,直接经济损失1 909.9亿元。对中国来说更是个“水患之年”,从5月份开始中国各地就频繁遭受大大小小的暴雨洪涝灾害,8月份山东寿光和广东惠州暴雨洪涝更是城市之殇。综上可见,中国暴雨内涝愈演愈烈,形势不容乐观。
表2 北京市“7·21”特大暴雨内涝63个积水点位
4中国城市暴雨内涝的原因分析
4.1 气候变暖导致城市暴雨频次和强度趋于增多增强
全球变暖背景下大气中的水蒸气含量相比20世纪60年代而言增加了5%左右。随着大气平均气温的升高,因水蒸气含量的增加而导致的大气中能量存储趋于攀升。大气储能由于水汽相变而释放,表征为闪电和雷暴,并伴随着强降雨过程甚至特大暴雨。联合国政府间气候变化专门委员会的极端事件和灾害风险管理促进气候变化适应的特别报告,对全球陆地的26个陆地分区的日最大降水的重现期进行预估,发现相邻两次超过日最大降水的重现期越来越短,表明相同时间内日最大降水频次越来越多。在中国,近年来短历时超标准暴雨频繁发生,并呈逐年增加趋势。20世纪60年代中国极端强降水事件的发生概率约为10%～15%,但近20a以来极端降水事件的出现概率大大增加,超过了20%。尤其在我国东部经济发达的城市群地区,由“热岛效应”和“雨岛效应”的影响,城区小范围、突发性、短历时、高强度的局部大暴雨事件屡屡发生,而中国发达地区的排水泵站标准多为24 h降雨10～20a一遇,远不能满足要求,容易造成内涝灾害。
4.2 城市建设规划未遵循原有自然地理格局
中国城市建设规划追求几何对称之美,规划理念是美观的协调,而非景观的协调,因此,导致城市建设中越摊越大的环路型格局,破坏了原有的古河道等水系网络,不利于城市内涝的内在消化,一旦遭遇高强度的短时突发特大暴雨事件,往往造成严重的城市内涝灾害。以7月21日的北京市特大暴雨内涝灾害为例,积水严重的63个积水点均是城市建设中改变了原有的水系网络格局的地方(见表2),如建成为下沉式立交桥(38个积水点)和关键交通枢纽(15个积水点),车辆和人员来往密集。尤其是北京诸多下沉式立交桥坐落在低洼的负地形区,这些地区大多是古河道、古河网,这种在城市建设中人为因素形成的低洼地区是暴雨内涝灾害的脆弱地区,往往“逢雨必淹”,加之其交通枢纽作用,一点受阻,区域受到影响,因此,极大地加剧了暴雨内涝灾情。积水严重的莲花桥地处古河网地带,地形地势相比周边地区低洼,在此基础上再建下沉式立交桥,必然使此地成为雨涝灾害的脆弱地带。通过调研北京市二、三和四环立交桥情况,发现二环共计34座立交桥,其中下沉式16座,占二环立交桥的47.06%。三环共有立交桥49座,其中下沉式12座,占三环立交桥的27.27%。四环共计有立交桥65座,其中下沉式14座,占四环立交桥的21.54%。具有共性的是,立交桥下各种标记不仅混乱而且可视性和警示性不强,很多标志比较隐蔽而且在立交桥洞下,这些地方的光线往往太差,不易被发觉,尤其在阴天的时候尤为明显。最主要的是没有警示灯,在晚上下雨时,不能给予路人很好的提示,如果水位过高,极其容易引发事故。城市决策者和建设者必须协同考虑城市交通流量和自然地理格局的关系。规避因城市建设规划不合理而出现城市暴雨内涝灾害等大城市病的集聚出现。
图2 北京市水系示意
4.3 快速城市化建设进程带来诸多不利方面
当前中国城市化进程处于高速发展的阶段,城市化进程中大量人口、财富、产业向城区集中,城市规模不断扩大,不透水面层大幅增加,城市林地、园地减少,城市河湖萎缩,使得城市暴雨内涝调蓄空间大大缩减。例如北京城市建设不断由内环向外环发展,不仅改变了原有水系,且很多城市建设也影响到了现有城市水系格局(见图2),从而影响其防洪排涝功能。城市内涝形势严峻的武汉市在建国初期城市内有湖泊127个,随着快速粗放式的城市建设,人们向湖泊争夺建设空间,争夺资源,围湖造田、填湖建城、拦湖养殖,目前仅剩38个。城市建设中改变了城市水文过程,使得地表下渗减少,径流加快,城市洪水过程线变高、变尖、变瘦,洪峰提前(见图3)。短时间汇流产生的雨水给地下排水管网造成巨大压力,并由此导致城市排洪河道流量剧增,势必给相邻区域内涝造成严峻挑战。此外,城市地下空间开发越来越充分,伴随着地下车库、地铁、下穿隧道、地下电力、热力和电信管道等密集分布,导致储存雨水的地下空间越来越少,雨水甚至对地下建设产生了严峻影响,甚至出现地面下沉现象。但整体而言,目前我国绝大多数城市的地下空间利用形势简单,且类型单一。上述快速城市化背景下不合理的城市建设导致我国近20a来的城市暴雨洪涝事件趋于增多,有些城市甚至出现多次洪涝灾害(见表3)。因此,必须考虑城市化建设进程中带来的不利影响,合理布局城市建设。
4.4 城市建设中忽视平均设防能力和特殊地段设防能力的关系
城市建设中未能正确处理平均设防能力和特殊地段设防能力。城市运营是一个四通八达的网络化系统,互联互通是城市系统的典型特征。由于城市系统内部不同地区防灾抗灾水平的差异,导致城市暴雨内涝影响牵一发而动全身。换言之,设防水平较高的地区会受到周边设防水平较低地区的影响,特殊地段的设防水平通过四通八达的网络体系会影响到城市运营全局,形成典型的“木桶短板效应”。据统计,我国承担防洪任务的640多座城市中,城市暴雨洪涝标准小于50a一遇的约占80%,达到100a一遇的不超过10座,50a一遇以上的占18%,还有约21%的城市未达到10a一遇。以北京为例,多数地区的小时排水标准可抵御1～3a一遇的暴雨,即36～45 mm/h的降雨量;部分重要地区为3～5a一遇;仅像天安门这样特别重要的地区为10a一遇。中国的重要区域的暴雨洪涝设防标准远低于英国(30a一遇)、美国(10～100a一遇)和日本(50～200a一遇)等发达国家。尤其日本在城市防洪方面因城市不同而设防标准有所差异,特别重要城市达到200a一遇,重要城市达到100a一遇,而一般城市也有50a一遇。日本每年治河开支占其财政预算的1.7%,而我国则远小于日本。由于城市设防往往有不易被发现或尚未暴露的特殊薄弱点,一旦遭遇罕见暴雨事件,势必通过四通八达的联络网影响整个城市运营。因此,不能用平均设防能力代替特殊地段的设防能力,平均设防能力高并不意味着整体设防能力高。在遭遇特大暴雨事件时,脆弱性较高的特殊地段往往成为影响全局的关键因素,因此,必须高度关注城市建设中的平均设防能力与特殊地段设防能力的关系。
图3 城市化对城市水文过程的影响
表3 我国城市洪涝灾害次数统计表
图4 中国排水管网省际对比
4.5 排水管网系统设施的老旧问题凸显
随着城市地区硬化地面面积不断扩张,导致地表汇流加快。而城市排洪管道由于规划和管理不善,存在排水管道普及率低、设施老化、滞后、不健全、污染物堵塞、过水能力不足、超负荷运转和城市建设引发积水问题等现象,不能满足汛期排水需求,从而导致城市“憋”出病来。以北京为例,城区雨涝排洪的四条河流分别是凉水河、清河、坝河和通惠河,然而由于生活生产中排放污染物堵塞,严重影响了城市暴雨排洪效力。除造成市区内涝外,还对城市环境和水体构成污染。北京地下的主排水管道最窄的仅1.5 m宽,由于污染物堵塞,很多低洼地带的泵站排出的水很难顺畅排掉,是城市暴雨内涝形成的潜在隐患因素之一。目前中国多数城市的排水管道缺乏常规化的有效管理,城市建设中存在着重地上轻地下、地上地下发展不配套的现象,往往地上内涝问题因地下配套发展不利殃及整体,这已成为中国城市遭遇暴雨内涝问题的共性特征。值得注意的是城市的排水管道包括污水管道、雨水管道和雨污合流管道。根据住房和城乡建设部《城乡建设统计年鉴》数据,我国大部分省份的排水管道密度低于15 km/km2,雨水管道长度占比在40%以下(见图4)。换言之,绝大多数地下管道是用来排污的,而非排水,因此,一旦遭遇特大暴雨,城市排水管网面临严峻挑战。
4.6 城市发展长远规划和评价指标导向问题突出
城市发展进程中首要解决的问题是与人生存相关的就业、住房、交通等方面,防洪排涝由于投资巨大、施工周期长、建设效益缓慢,往往不被城市决策者重视。城市发展规划受决策者影响较大,尤其是防洪排水工程往往耗费巨大,持续多年,往往前任决策者制定的规划在后继决策者执政时被搁置或改变,不能有效延续,从而导致中国许多城市防洪规划停滞不前。而中国现有多数城市由于缺乏规划,地上城市建设突飞猛进,一些老旧城区的排水管网上均规划有新建筑群,无法拆迁,一旦建成再来修补或重建地下防洪设施异常艰难,即便发现了问题,只能打补丁,发现一处补一处,且耗资更甚。除此之外,城市排水管网改造项目面临审批程序较多,建设速度也跟不上,导致城市排水系统建设滞后。目前重建排水系统经济成本十分高昂。地下管廊每千米的静态造价平均要1亿元左右,如果按高标准施工,每千米至少要1.3亿元,这还没有计入管廊运营后的巨额维护和更新费用。
5应对城市暴雨内涝的策略对比
应对城市暴雨内涝的关键是开发城市雨水管理适应性技术,不同技术殊途同归的核心是增加地表渗透、减少径流及其产生的各类影响。在国际上,诸多发达国家已经提出和开发了城市雨水管理措施,形成了有地域特色的城市雨水管理体系。虽然不同地区的体系名称、重点方向各有不同,但其核心理念基本相同,即雨水源头控制与回收利用及其多功能调蓄。其中雨水源头控制是利用雨水源地的绿地、草木、建筑等分散吸纳消减雨水径流,典型技术有房屋顶部绿化、渗透型绿地建设、雨水吸纳花园、透水型道路建设、可渗透沟渠建设等。其中美国环境保护署(USEPA)发展的低影响开发(low impact development, LID),其核心理念是通过利用各类分散的源控制措施,以有效保障城市快速发展以后可以保持其发展之前的水文特征。经过实践证明,LID确实可以有效减少城市地表径流,大大降低洪峰,而且能够补充地下水,有效改善水质,减少水土流失,起到了趋利避害的双重作用。LID在美国的马里兰州、华盛顿州得到了有效利用,并建设了基于LID的区域雨洪控制工程,其中最为典型的就是雨水花园和绿色街道。澳大利亚的城市也借鉴LID理念,发展其本地城市雨水管理的适应性技术,例如墨尔本的绿色基础设施建设中大量采用雨水花园和生物滞留技术,有效的减少了内涝,减少了废物污染,同时美化了城市环境,有效地实现了人与环境和谐共处。加拿大温哥华在也借鉴LID理念颁布了《暴雨源头管理设计导则》,有效地缓解了区域城市内涝问题。相比雨水源头控制理念而言,城市雨水回收则历史悠久,在全球多个干旱地区广泛采用,其核心理念是有效利用雨水,减少地下水摄取,这种理念不仅可以有效涵养区域水资源,解决城市缺水问题,有效规避因过多摄取地下水引起的城市地面沉降,而且可以减少城市排水管网系统的压力及暴雨内涝产生的可能影响。城市雨水调蓄的核心理念是在保障城市既有功能的基础上,一旦遭遇暴雨内涝灾害,利用特定区域措施予以控制雨涝。例如日本由于其国土资源稀缺,因而广泛采用下凹式的城市广场、停车场、运动场、绿地、公园等调蓄雨洪。我国学者通过模拟不同单一LID措施对武汉某小区的洪峰消减作用,发现可有效消减洪峰,可以发现,不同LID实施措施可有效消减洪峰(见图5)。
图5 武汉市某小区不同单一LID措施对不同年遇型洪峰的消减作用对比
从增加城市河湖面积比例和增加调蓄空间角度来看,城市防洪工程建设应充分利用自然雨洪调蓄系统,主要包括河湖水系、树林草地、湿地低洼地等,将其有机连接起来,优先将城市雨水排入天然或人工湿地,形成城市区域的水文循环与调蓄防洪的生态系统。对于原有河湖地区,禁止圈占为民用或商用建筑,并最大限度的合理扩大城市河湖面积比例。城市社区中尽可能通过渗透铺装减少不透水路面,减少路面宽度,采用路边草皮入渗排水沟增加下凹式绿地、植被浅沟和绿色屋顶。以绿地、开放空间、社区可入渗道路等形式保留天然降雨的径流路径。遭遇超标准特大暴雨时,可作为溢流通道,将过多雨水合理有序排入城市调蓄设施内。
从城市公共开放场地的防洪工程建设与管理来看,主要包括活动公共场地、休闲观赏公共场地、受保护公共场地和设施运行公共场地四类。城市活动公共场地中主要由体育场、游乐场和停车场等组成,其在城市排洪中可用临时蓄滞雨洪,必须尽快排干,保证其正常功能的运营。城市休闲观赏公共场地主要包括公园、绿地等,其调蓄雨水作用较大,但同时应注意观赏价值与维护费用,在合理的情况下可长期调蓄。城市受保护公共场地是指尚未开发的天然林地,其可以调蓄任何重现期的雨洪,且维护费用低,城市建设中对其要有长远规划,并需要加以保护。城市设施运行公共场地作主要包括为城市基础设施正常运营而保留的场地,其在遭遇罕见暴雨洪涝时,可以有效蓄滞雨洪,但考虑到基础设置的公共安全,需要尽快排干,且应保留维修通道等配套措施。
从流域防洪来看,通过统筹干支流的防洪能力,合理制定防护对象的设防标准,协调流域不同地区之间的挡、蓄、滞、泄的关系。挡主要是修筑堤坝,适用于抵御超标准雨洪,实施容易,且长期来看经济适用。蓄主要是修建水库或改造利用湖淀,调节洪水,消减洪峰,减轻下游城市防洪压力,同时还可以综合水资源开发利用,发挥综合效益,是流域防洪治理中趋利避害并举的措施。滞主要是利用相关城市设施场地,暂时滞留过多雨洪,减轻其他地区压力,但一般需要排净,不影响城市主要设施的运营。泄主要是通过修建分洪道或整治河道,抵御常遇型雨洪,是目前河长制管理中的重要内容之一。
在我国随着城市内涝的愈演愈烈,提出了“海绵城市”的理念。住房和城乡建设部基于此理念推出了《海绵城市建设技术指南》,其核心是建设适应环境变化和有效应对自然灾害的新城市,使城市韧性增加,有效缓解城市暴雨洪涝。海绵城市的理念与国外城市雨水管理措施不谋而合。如何吸纳国外经验,服务本土海绵城市建设成为当前解决我国城市内涝的焦点问题之一。
6海绵城市建设的技术难题和应对城市暴雨内涝的展望
6.1 海绵城市建设面临的主要难题
(1)城市雨水回收系统的构建问题。
城市雨水回收系统是海绵城市建设的重要一环。我国住房与城乡建设部于颁布了《建筑与小区雨水利用工程技术规范》(GB 50400—),旨在推动我国城市雨水回收系统的科学发展与建设,以使其获得经济、社会和环境等多方面的综合效益。但目前来看,在我国实践中城市雨水回收系统的规模确定以及建设面临城市建设与发展中诸多方面影响,城市雨水回收系统在我国并未真正建成并发挥其作用。而且城市雨水回收面临如何处理污染物等问题。当前我国城市雨水回收系统的建设并未提到其应有的政策高度,未来需要城市决策者予以高度关注。
(2)城市雨水调蓄设施的建设问题。
在我国城市用地宝贵而且稀缺,如何科学规划和有效利用城市雨水调蓄设施是关键一环,其核心是城市雨水调蓄设施的类型、规模大小、数量多少均未开展合理的论证,因此,影响了城市雨水调蓄设施的落地。除此之外,我国已有城市建设中对自然地理格局认知程度不够导致下沉式立交桥一类的设施不断涌现,也对海绵城市建设产生了不利影响。如何有效改造或规避其不利影响已成为当前各界关注的难题之一。除此之外,中国海绵城市建设仍面临重开发、轻安全、重地上、轻地下等问题(见图6),因而造成规划实施面临挑战、政府部分配套不同步、建设标准不明晰、已建成社区改造难等问题。
图6 中国海绵城市建设面临的问题与挑战
(3)海绵设施建设中的数据平台建设问题。
海绵城市建设涉及多部门信息数据共享、数据平台共建的问题。虽然海绵城市理念已经提出多年,但融合多部门的官网数据平台并未真正建成。如何精兵简政,协同多部门致力于海绵城市建设既是政策层面的问题,又是内部职能和权责确定的问题,需要统筹考虑。
6.2 应对城市暴雨内涝的发展展望
(1)应对城市暴雨内涝应协同应对气候变化和生态文明建设。单纯应对气候变化已不能满足城市系统运营的多方面需求。城市地区应将治理内涝提升至生态文明建设的高度,以应对气候变化为抓手,趋利避害并举,科学规划,确保城市长治久安。
(2)海绵城市建设仍需精细化研究国外经验。国外城市雨水管理技术有着符合当地政策和环境的优势,精细化研究国外治理城市暴雨内涝的范式,并借鉴参考,结合我国城市个性化的特征,开发适合不同区域的海绵城市建设技术和方案,建立完善的暴雨内涝管理体系,有效提升城市韧性。
(3)应对城市暴雨内涝要凝聚多主体,融合多要素,设计多过程,形成合力,凝神聚气,打造全方位的应对体系(见图7)。通过建设、沟通、协调和合作多个过程进行顶层设计。从城市暴雨内涝的应对理念、科学设防、多方参与与海绵城市建设层面融合多要素,实现趋利避害并举。在防御层面则要协同各级政府、事业单位、企业和个人,积极参与海绵城市建设,最终有效应对城市暴雨内涝。
图7 城市暴雨内涝应对的凝聚力体系模型
7应对城市暴雨内涝的政策建议
7.1 树立城市暴雨内涝“打持久战”的思路
当前的中国城市内涝问题不可能在短时间内解决。随着气候变化和城市化进程,中国城市暴雨洪涝问题会越来越突出,且短时间内无法根治。因此,治理城市内涝要做好顶层设计和制度制定,做好长期建设、维护、运行的准备。目前亟待做的建立基本的雨污分流系统,对进行重点地区雨水管网和排水泵站进行改造。尽早还上历史欠账,治标更治本,摆脱“逢雨必涝”疲于应付的状态,逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。
7.2 提高设防标准和鼓励社会参与治理
参考国外城市暴雨防洪建设经验和技术,结合我国城市暴雨洪涝实际情况合理提高排水设计标准,科学规划地下廊道建设,避免走先地上后地下的发展老路。除此之外,单纯依靠政府出资建设排水管网对我国经济发展压力较大,尤其是在全球化贸易摩擦和博弈的关键时刻,势必会对我国经济下行造成巨大压力,因此,建议在中央和各省市财政对城市地下管网建设的同时,通过保险、基金和债券等多种金融手段推进工程建设,鼓励社会资本参与海绵城市建设。
7.3 推广高质量海绵城市建设
海绵城市理念是专为解决城市内涝问题而提出。根据其理念,城市地区应尽快全面启动屋顶雨水收集系统建设,推广海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场,推进公园绿地建设和自然生态修复,不仅可以将70%的降雨就地消纳和利用,减少雨水排入排水管网,而且还可节约冲厕的上千方自来水,减少内涝、节约用水,实现双赢。
7.4 强化开展大中城市全面系统规划的科学论证
加强现有大中城市长远规划的科学论证。一方面开展原有自然河网调查,另一方面深入调查城市微地形和地貌起伏变化,评估大型道路和桥梁建设对局地灾害的影响,强调城市发展与自然地理格局的和谐共生。同时城市建设要利用新技术、新材料,促进产业升级和转化,有效提升基础设施的设防水平,并借此推动安全问题突出的“城中村”改造和搬迁,提升脆弱地区的综合防灾能力。
7.5 完善灾害监测预警预报体系
一是开展自然灾害风险大调查工作,编制大比例尺全市综合自然灾害风险评估与区划图。开展城市内涝致灾隐患点、平原行泄洪区、古河道区洪涝,山区山洪、崩塌、滑坡、泥石流与地震灾害危险源普查和详查,并编制台帐。二是利用现代物联网、高精度遥感、地理信息系统和通信技术,以及专群结合的群测群防,建立健全综合自然灾害监测预报预警网络体系,做好跨区域协调联动的预警网络体系。三是建立和规制由省、市、区、街道、社区统一的自然灾害信息报送渠道,充分发挥基层社区在灾害信息预警、灾情统计核查等方面的重要作用,确保灾情信息报送及时准确。
7.6 大力加强大都市应对巨灾能力的建设
一是完善巨灾条件下城市生命线通达能力建设体系。二是完善巨灾条件下生命线的通达警示建设体系。三是建立巨灾条件下生命线系统的风险评估制度,制定大都市圈巨灾应对预案。在城市规划和建设中,应有机整合生命线通达能力和警示两方面建设,将城市发展与生命线综合防灾减灾能力的建设协同推进。重点开展重特大自然灾害案例研究,利用情景与仿真模拟技术,制订重特大自然灾害应急预案,客观评价城市生命线系统应对巨灾的能力和效果。
7.7 提升各级决策者城市规划长远性、可延续性、制度化的意识
一方面,城市科学规划一旦审批,必须以立法的形式规定下来,如无重大意外,不得随意更改,以保证城市建设的延续性;即使必须更改,也需要由上级机构委派的第三方进行评估。同时城市决策者要提高城市建设的认识和水平,将其上升到生态文明建设国家战略的高度。另一方面,相关业务管理部门应科学编制洪水风险图,制定特大洪水风险评估和应急预案,包括水库优化调度预案、水库溃坝风险识别、工程及非工程措施的应急预案管理、人员避险转移办法等,这是城市发展无法逾越的工作。同时,应充分利用现代信息技术和模型手段,提高决策的智能化、可信度水平。
7.8 大力加强全民-全域-全时灾害风险防范意识和跨区域灾害风险统筹
一是加强教育力度。在学校,加强防灾减灾教育,编制教材,培养师资,增加防灾减灾教育课时;在社区,普及灾害知识、提高风险防范意识、熟知辖区灾害风险、掌握逃生技能,了解周围避难场所和有关防灾减灾设施的设置与使用。二是利用电视、广播、微博、微信等传统媒体和新媒体开展经常性的防灾减灾宣传活动。使公众不仅能够理解预报信息中的各类灾害级别,还能明白自己应如何应对与处置这类级别的灾害,同时理解各种灾害警示标志的含义。三是树立居安思危、有备无患的城市安全发展理念,提高公众对自然灾害的心理承受能力和处置能力,将灾害的损失减少到最低。加大跨区域救灾与风险防范统筹,加强自然灾害抢险救援指挥体系与救灾物资应急保障能力建设,尤其是完善和加强基层救灾队伍和救灾应急装备建设。
8突发紧急预警
全球气候变暖和快速城市化背景下,我国城市暴雨内涝灾情日益严峻,形势不容乐观,暴雨内涝问题已成为“城市病”的综合体现。
我国城市内涝是由八个方面因素共同作用导致的,即气候变暖导致城市暴雨频次和强度趋于增多增强,城市建设规划未遵循原有自然地理格局,快速城市化建设进程带来诸多不利方面,决策者在城市建设中忽视平均设防能力和特殊地段设防能力的关系,排水管网系统设施的老旧问题凸显,变化环境下的中国城市设防标准并未与时俱进,城市应急预案和管理体系不完善,城市发展长远规划和评价指标导向问题突出。
当前国内外治理城市暴雨内涝的策略殊途同归,虽然在不同地区体系、名称、侧重点不尽一致,但其核心理念主要是雨水源头控制、雨水回收利用和雨水多功能调蓄三类。我国海绵城市建设与其也有相似之处,但仍需要借鉴国外经验,服务本土城市内涝治理。
我国治理城市暴雨内涝的政策建议主要表现为八个方面:树立城市暴雨内涝“打持久战”的思路,提高设防标准和鼓励社会参与治理,推广高质量“海绵城市”建设,强化开展大中城市全面系统规划的科学论证,完善灾害监测预警预报体系,大力加强大都市应对巨灾能力的建设,提升各级决策者城市规划长远性、可延续性、制度化的意识,大力加强全民-全域-全时灾害风险防范意识和跨区域灾害风险统筹。
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