在长达 320 年的宋朝统治时期，宋先后与辽、西夏、金、元等少数民族政权共存，政治斗争异常尖锐，民族矛盾与阶级矛盾错综复杂，军事斗争极其频繁。
在这样一种特殊的历史环境下，宋与周边各政权间的间谍活动在以前各代发展的基础上，进入了全面发展时期，成为中古时期的一个高峰，在间谍手段、间谍水平和间谍理论等方面都有了全新的发展。
宋朝皇帝直属的情报机关是“皇城司”。
皇城司，宋初号武德司，太平兴国六年（981 年）改为皇城司。
按《宋史·职官志》的记载：“皇城司：幹当官七人，以武功大夫以上，及内侍都知押班充，掌宫城出入之禁令。凡周庐宿卫之事，宫门启闭之节，皆隶焉。”
根据《宋史》所载，皇城司的主要职掌应该是保卫皇城，但实际上却并非如此。除去作为天子的直属机关担任保卫皇城的职务外，它还是一个拥有专职侦察人员，具有侦察权力的机构。
关于皇城司的探事职能，史籍中这样记载 “皇城使在内中，最为繁剧，祖宗任为耳目之司。勾当官四员，多差亲信有心力人”。“人物伪冒不法，则讥察以闻”。
显然，皇城司是具有探事职能的，今人的研究也证明了这一点，皇城司是“天子的耳目、爪牙，也就是作为特务侦察机关，不仅稽查官吏、军人的非法、阴谋活动，而且有时还缉捕盗贼”，“皇城司是宋代的情报机关”。
皇城司中主管探事的是皇城司探事司，它隶属于皇城司。职掌是派遣亲事官于京师中侦探流言蜚语与图谋不轨者，近似于便衣侦察机构。具体的探事人员称为逻卒，即皇城司探事司亲从官，也被称为察子、亲事卒、武德卒。
皇城司最初被赋予探事职能，是因为“祖宗开基之始，人心未安”，各割据政权还未荡平，国土还未统一，天下还未太平，宋太祖 “恐有大奸阴谋无状，所以躬自选择左右亲信之人，使之周流民间，密行伺察”。
希望可以通过这种方式及时掌握各方动态，将各种不安因素消灭于襁褓之中。
为了更有效地进行侦探工作，宋太祖于乾德三年（965 年）设立了专职的情报机关：“蜀平，以参知政事吕余庆知益州，余用选人以轻其权，而置武德司刺守贪廉。”
这实际上就是一种防止新占区反叛的防御措施。史载，宋太祖“采听明远，每边阃之事，纤悉必知”，这很大程度上要归功于皇城司的探事职能。 皇城司探事的内容无所不包。
《宋会要辑稿·职官》载：“皇城司每遣人伺察公事民间细务，一例以闻。”
也就是说，皇城司的探事内容已经细化到了民间的突发性琐碎事件。
皇城司的探事职能有两项很重要的组成部分，那就是对内刺探、缉捕外国间谍，阻止其刺探本国情报；对外监察本国使者、接伴使，防止其泄漏国家机密。
在对内收捕外国间谍方面，因为皇城司的活动范围主要集中在京城一带，所以其大部分针对的也只是活动于京城的间谍。
宋朝的京城是全国的政治、经济、文化中心，聚集了全部重要政府机构，是最接近中枢首脑的地方，具有很高的情报价值。因此，这里也成为了各国间谍最为亲昧之地。
时人感慨：“辇毂之下，岂无外国谍人？”
外国间谍在京城的具体活动情况，由于缺乏史料记载，我们无法了解更多，但从零散的记载中，还是可以推测一二。
康定元年（1040 年）正月，宋政府下诏：“募京城内外捕索元昊刺事人，获一名者赏钱三十万，公人仍转两资，百姓优与厢镇。而知不告者，法外重诛之，其妻孥仍配广南编管。”
同年六月又下诏：“元昊刺事人自今获一人者，赏钱百万，补班行；其容匿者，家长斩，妻子配流；所在失觉者，重劾其罪。”
庆历元年（1041 年）十月诏：“令捕谍人之在京城者。”
熙宁八年（1076 年），“诏：‘外国刺事人，令都亭驿、开封府密遣人迹捕。告获一人，赏钱千缗，仍与班行；即居停知情人能告首，原罪外亦与酬赏。’时北人泛使将至，虑有奸人窃觇中国也”。
通过宋政府所发出的诏令来看，京城一带应该是外国间谍活动频繁区，知制诰王存就对此表示过担忧：“辽人觇朝中事颇详。”
那么，为了防止外国间谍的刺探与破坏，作为负责皇城警备的皇城司毫无疑问的要肩负起搜捕外国间谍，保护国家安全的重任。
真宗时期，皇城卒曾“告贾人有为契丹间谍者，捕系皇城司按劾”。
仁宗天圣三年（1025 年） “东上閤门使、会州刺使王遵度领皇城司，遣卒刺事。有沈吉者，告贾人张化为契丹间谍，即捕系本司狱，所连逮甚众”。
可见，皇城司不仅担负着刺探外国间谍的职责，还拥有直接缉捕、鞫狱的权力。
皇城司的对外监察，主要体现在陪同外交大臣出使外国。两宋时期，除了对外战争频繁之外，国与国之间使者往来也极为频繁，为了刺探对方的情报和监视出使大臣，防止他们泄漏本国机密，导致政治被动，皇城卒理所当然的担负起了陪同任务。
一般大臣出使，身边都会有皇城司的人相随，人数为两人。“故事，奉使契丹者，遣皇城卒二人与偕，察其举措”。
苏辙在其《栾城集》中也记载了此事，“臣等近奉使北朝，窃见每番人从内，各有亲从官二人，充牵栊官”。
这种政策还一直延续到了南宋。
宋高宗绍兴十四年（1144 年）曾下诏：“应差生辰正旦非泛辈使并接送伴官，合差国信所指使译语亲从官，及皇城司亲从官，并仰依祖宗旧法，听审使副问答语言及见闻事件，兼觉察一行人，务于令整肃，可剳与主管往来国信所，今后遇差奉使等官，令检坐条法指挥官报，常切遵守，毋致灭裂。”
在这份诏书中清楚地指明了亲从官的任务：伺察奉使使副的言行，防止他们的举止过失和泄漏国家机密。乾道以后，则完全绕开了朝臣直接以干办皇城司担任接伴金国使臣职务。
在今人的研究中，对于皇城司陪同外交大臣出使的职掌，多是持否定态度，认为这是宋朝对外软弱退让，以消极防御作为国防方针的表现。同时，也说明了皇帝对于大臣的极端不信任。
这种说法有其可取之处，但是，笔者认为除去这种做法所带来的消极影响，它也从一个侧面反映出宋朝统治者强烈的情报保护意识。
让皇城卒与大臣共同出使或接伴，并非是某一皇帝的心血来潮，而是出于政治、军事安全的考虑。
如辽兴宗时，向宋索要关南之地，宋朝政府为此特地遣富弼使北进行交涉，并授以五书，各书所载增币数额不同，富弼留二书于宋境雄州，只持三书前往契丹，但由于辽国事先知道了富弼持有三书的信息，因此在谈判过程中，富弼“徐出一书，辽人意未厌，复出一书，至于三，辽人密探文忠箧中止有三书，遂从约”。
这里探得富弼持有三书的人，应该是辽之接伴使。在辽方占主动的情况下，出使的结果是宋朝岁增币二十万予辽国。
同宋使负有刺探对方情报的职责一样，对方的使臣也同样肩负着刺探情报的重任。
《辽史》记载：“耶律虎古使宋还，言宋人必取河东，合先事以为备”，后“宋人果取太原”。
可见，大臣在出使或接伴的过程中，如果稍不谨慎，就有可能泄漏国家机密，对国家的政治、军事行为造成不必要的损失，严重者还可能造成无法估量的后果。
因此，为防止情报外泄而采取一些措施是很有必要的，派遣皇城卒偕同出使、接伴的目的就在于减少或避免以上情况的出现。
两宋时期，宋朝虽然在经济、文化上远远领先于周边民族，但在军事上则无法与之相抗，相对于剽悍的游牧民族来说，宋朝无疑是弱者。
作为弱势一方，为了在与强者的对抗中，不处于被动挨打的地步，除了加强自身的实力外，还必须详细地了解对方的一举一动，提前做好必要的准备，做到有备无患。
而要达到这一目标，有两点要求是必须做到的：一是主动进攻，获取对方情报；二是积极防御，保护自身机密不被窃取。
皇城司的职掌明显的偏向于第二点要求，在刺探外国间谍的同时，严密监视与外界接触紧密的官员，防止本国机密从内部泄漏，招致政治、军事上的不利。从情报保护角度而言，皇城司的做法是无可厚非的。
