日前，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《通知》）从3个方面有针对性地规定了11项措施，要求加强行政规范性文件的制定和监督管理。
一、制定出台《通知》的重要意义
《通知》是第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件，也是从源头上规范行政管理和执法依据的重要措施。加强行政规范性文件制定和监督管理、遏止“奇葩”文件出台，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大关于“深化依法治国实践”要求的重要举措，是落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府部署要求的重要抓手。全面贯彻落实《通知》各项要求，对切实保护人民群众合法权益、增强政府公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府具有十分重要的作用，对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。
二、《通知》在防止乱发文方面的两个要求
《通知》提出，要严格依法行政、切实防止乱发文，从严禁越权发文、严控发文数量两个方面作了明确要求。
一是各地区、各部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行法定职责，严禁以部门内设机构名义发文。制发行政规范性文件要严守五个“不得”，即不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得剥夺、减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除和限制公平竞争内容的措施，违法干预和影响市场主体正常生产经营活动，违法设置不合理的市场准入和退出条件等。
二是凡法律、法规、规章和上级行政规范性文件已作明确规定的，现行文件规定已有部署且仍然适用的，不再重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，对可发可不发、没有实质内容的文件一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件，以文件“落实”文件。同时，还对提高办文质量提出要求，制定的行政规范性文件要讲求实效，文字表述要严谨、精炼、准确。
三、行政规范性文件制发程序的五个环节
为防止文件制发的随意性，《通知》明确了行政规范性文件制发必须遵循的步骤和工作环节，对加强行政规范性文件制发程序管理、健全工作机制、完善工作流程、保证文件制发工作规范有序作出明确规定。根据《通知》，重要行政规范性文件要严格经过认真评估论证、广泛征求意见、严格审核把关、坚持集体审议、及时公开发布等5个环节。
认真评估论证，就是要求起草部门在起草行政规范性文件时，要对有关行政措施的施行效果和可能产生的影响进行评估，对制定该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求进行把关。论证评估结论是起草文件的重要依据，经评估认为不需要制定的，不得启动制定程序。
广泛征求意见，就是要求除依法应当保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的文件，起草部门要向社会公开征求意见。对涉及社会公众重大利益事项调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是要征求利益相关方的意见，并要求建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
严格审核把关，就是要求建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构或者负责合法性审核的机构。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草，是否广泛听取意见，是否进行评估论证进行审核。制定机关负责合法性审核的机构要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规、规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
坚持集体审议，就是要求制定行政规范性文件要实行集体研究讨论决定制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，充分发表意见，集体讨论情况和决定应当如实记录，不同意见如实载明。
及时公开发布，就是要求在行政规范性文件通过或批准之后，制定机关要对行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政务网站、政务新媒体、广播、电视、报纸、公示栏等平台公开向社会发布，不得以内部文件形式下发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件工作信息平台，以大数据等技术手段实现对行政规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。
四、行政规范性文件的监督管理和责任追究
为了确保规定的各项措施落到实处，《通知》就进一步健全行政规范性文件的监督管理和责任追究作出规定。
一是健全责任追究机制。要求地方各级人民政府要对所属部门、上级人民政府要对下级人民政府、各部门要对本部门制发的行政规范性文件加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，严重损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的人员依法依纪追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。
二是加强督查考核。要求完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。
五、强化事后监督方面的四项制度规定
《通知》在强化事后监督方面，主要规定了4项制度机制。
一是完善备案监督制度。对制定机关及时按照规定程序和时限报送有关机关备案，主动接受监督作出明确规定，要做到有件必备、有备必审、有错必纠。
二是健全动态清理工作机制。要求制定机关要根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要以及上位法制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。
三是建立建议审查制度。畅通民意诉求渠道，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件与上位法相抵触的，可以向有权机关提出审查建议。
四是健全审查协作机制。要求政府备案工作机构要加强与党委、人大系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。同时，探索与人民法院、人民检察院建立行政规范性文件审查衔接工作机制，推动司法监督与行政监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
六、《通知》在贯彻落实方面的三个要求
首先，强调各地区、各部门提高政治站位，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大提出的“建设人民满意的服务型政府”和“建设法治政府”的要求，从协调推进“四个全面”的战略高度，充分认识加强行政规范性文件制定和监督管理工作对完善政府治理体系、提高政府公信力的重要作用，把加强规范性文件制定和监督管理作为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和推进依法行政、建设法治政府的重要内容，作为纠正“四风”、加强作风建设的重要方式，切实抓紧抓好，确保出台的规范性文件符合法律法规和国家政策，符合社会主义核心价值观。
其次，要求各地区、各部门抓紧开展自查自纠活动，对本地区、本部门发现的违反法律法规和国家政策，侵犯人民群众合法权益的“奇葩”文件，要及时予以纠正。针对当前机构改革，强调要协调做好政府机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改;不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
最后，为及时掌握《通知》贯彻落实情况，要求各地区、各部门及时将《通知》贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时上报，司法部将根据各地区、各部门贯彻落实情况适时开展督导工作。
□维 峰
